关山初度尘未洗，策马扬鞭再奋蹄。从2013到2022年，本轮国企改革以2013年的十八届三中全会为起点，先后制定“1+N”文件体系，试点先行，积累改革经验；以2019年的十九届四中全会为新起点，以《国企改革三年行动计划（2020-2022）》为重要抓手，聚焦重点，纵深推进国企改革。2022年是国企改革三年行动的收官之年，国资委此前明确，确保上半年在重点难点任务上取得根本性突破，并完成三年行动主体任务，在党的二十大前基本完成三年行动各项任务，在今年年底前完成扫尾工作，实现全面胜利收官。4月1日国资委召开全面深化改革领导小组专题会，总结国企改革三年行动进展成效和标志性成果，再次强调全力以赴打好打赢国企改革三年行动收官战。
当前，国企改革进入全面冲刺期，改革关头勇者胜，如何锁定国企改革重点难点问题，全力以赴拔硬钉子、啃硬骨头，确保三年行动高质量收官，将成为区县城投公司决战决胜国企改革三年行动“收官战”的重中之重。
一、国企改革三年行动“收官战”重点改革任务
截至2021年12月，各地国资委和地方国有企业挂图作战、跑表计时，实现三年改革任务70%的年度目标； 2022年收官之年还有30%的工作量，改革有望深化。 相较于2013 年-2016年由国资委牵头，试点为主，兼并重组居多的国企改革第一阶段，和2017年-2019年由发改委牵头，混改作为改革突破口的第二阶段，2019年后以《国企改革三年行动计划（2020-2022年）》为核心抓手，尤其2022年是国企改革三年行动决战决胜之年，国资委从时间上、内容上反复强调国企改革重点任务。从2022年1月份国企改革重要会议来看（图1），2022年“收官战”改革重点聚焦“以管资本为主的国资监管体制”、“中国特色现代企业制度”两条主线，包括提升监管效能、推进专业化整合、聚焦主责主业、完善公司治理机制等方面。
考虑区县城投公司普遍存在信用评级较低、市场化程度不高、政企权责不清等发展共性，国企改革三年行动“收官战”重点改革任务聚焦以下几个方面：
1.要巩固深化国资监管大格局，优化国资监管手段，实现地方省、市两级国资委及所监管企业全覆盖，持续强化全过程监督，进一步提升国资监管效能。
2.要突出重点、聚焦难点、务求实效，坚持系统集成、协同高效，确保三年行动务期必成，推动国企改革三年行动走深走实，努力形成一批有影响力的标志性成果，向党中央、国务院交出一份满意答卷。
3.要加快完善中国特色现代企业制度，深度推进加强党的领导与完善公司治理相统一，全面配齐建强企业董事会，推动董事会有效运行。
4.要不断深化市场化机制改革，实现国有企业子企业经理层成员任期制和契约化管理高质量、全覆盖，进一步推进企业管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减在各层级企业落实落地，激发企业活力。
5.要持续调整优化国有资本的产业布局、空间布局，突出主责主业，加快剥离低效无效资产，压减企业管理层级，推进瘦身健体，大力发展数字经济、生命健康、新材料等战略性新兴产业，保障好初级产品供给，不断提升国有资本配置效率和整体功能。
6.要强化重点领域风险防范，及时有效化解投资、债务、金融业务、境外经营等领域风险，坚决守住不发生重大风险的底线。
二、区县城投公司国企改革冲刺期难点
国资委内容上要求把锁定并高质量完成重点任务、补短板强弱项、务求改革实效、实现改革成果全面稳固化制度化作为今年改革工作的着力点，时间上要求确保上半年在重点难点任务上取得根本性突破，并完成三年行动主体任务，在党的二十大前基本完成三年行动各项任务，在今年年底前完成扫尾工作，实现全面胜利收官。结合城望服务全国各地区县城投公司的经验来看，区县城投国企改革收官面临时间紧迫、内容繁重的双重压力，滋生“纸面改革”、“数字改革”、进度缓慢等问题，面临如何巩固改革发展成果、实现上下通力合作、找准改革发力点等问题。
1.兼顾“回头看”和“往前走”
国资委此前明确，今年作为国企改革三年行动的收官之年，既要进一步巩固已取得的改革成果，又要针对前期的改革痛点、难点、堵点加力推进。结合国企改革三年行动“收官战”优化监管体制、完善公司治理等重点任务，对于区县城投公司而言，国企改革三年行动是落实国企改革顶层设计的路线图，三年的时间为路线图中的“密集施工期”，在此时期内新一轮国企改革氛围浓厚、标杆引领、经验纷呈，将为区县城投公司在当前及未来较长一段时间内提供发展经验借鉴。“收官战”后，完成路线图中所有节点任务的国企将在新一轮国企改革中继续领跑，而区县城投公司则将稳步前行，继续挂图作战，收官不收兵。因此区县城投公司应做好改革发展成果巩固工作，在重点改革领域建立常态长效机制，以制度巩固已有改革成果，改善前期改革痛点、难点，以改革新红利激活增长新动力。
以内蒙古自治区国企改革三年行动推进实践为例，内蒙古自治区印发了《国企改革三年行动“回头看”工作方案》，开展国企改革三年行动“回头看”工作，系统盘点、巩固深化国企改革三年行动成果，总结好的经验做法，补齐补强差距短板。
2.在高质量上下功夫，杜绝“纸面”和“数字”改革
如何确保高质量完成国企改革三年行动目标任务？翁杰明表示，要坚决杜绝“纸面”改革和“数字”改革，将改革是否促进了企业内部治理机制、用人机制、激励机制等机制层面的转变，是否真正产生从量变到质变的改革实效，作为今年工作的着力点。国企属性决定区县城投公司将在和地方国资部门及其他相关部门演化博弈中寻求发展（政企演化博弈相关论述，参见城望原创文章《县域城投将走向何方？——在演化博弈中寻求均衡》）。自国企改革三年行动实施以来，多地区/县委、区/县政府高度重视、精心组织，立足长远，系统谋划，积极做好各项国资监管、国企改革等制度建设。但在实施过程中，各部门和公司未能坚持“一盘棋、一条心”理念，各部门各自为政，公司孤军奋战，多数国资国企改革文件发布后多成摆设，国资局未能按照现有制度文件行权履职，改革多停留在“纸面”上。此外，在整合重组浪潮下，多数区县城投公司资产整合仅成为“数字”整合，集团公司与各子公司之间属松散型母子关系，仅实现报表上合并，集团化运行机制尚未完全建立。从政府部门和城投公司关系来看，城投公司通过运作由政府注入的资源、资产、资本、资金产生收益反哺政府，实现博弈均衡；从集团公司和下属子公司关系来看，建立集团化架构，分业经营、分类管理，实现“集团化管理、子公司实体运营”有利于统筹推进国企改革进程。
3.“抓重点、补短板、强弱项”并重
三年行动方案以“抓重点、补短板、强弱项”为核心，以推进国有经济布局优化和结构调整为重点，以服务双循环发展格局为指引，提出加快完善中国特色现代企业制度、着力推进国有经济布局优化和结构调整、健全以管资本为主的国有资产监管体制等八项具体要求。结合2022年以来国企改革重要会议精神，区县城投公司找准改革着力点，必须奔着问题去，以解决实际问题为出发点和落脚点。
针对当前国有企业改革现状，结合国资委党委书记、主任郝鹏在发布会上提出的发力国企改革攻坚的三个方向，以及对未来国资国企图景的理解，“十四五”时期国有企业改革发展，要找准“三个着力点”。即一是抓重点，建立起市场化经营机制，在市场化用工改革、市场化薪酬机制、有效制衡的公司治理机制等方面下功夫；二是补短板，从无到有。解决重点领域关键环节“卡脖子”问题。区县城投公司普遍存在资产体量小、信用评级低、现金流不足等生存问题，解决“卡脖子”问题就是要聚焦主责主业，通过经营性业务全力破除造血功能不强的顽瘴痼疾；三是强弱项，从弱到强，围绕主业有效推进企业战略性重组和专业化整合，是国企改革“收官战”的重中之重，围绕“主业”重新洗牌，在地区产业链中凸显国企担当，实现做强做优做大。
三、如何打好国企改革三年行动“收官战”？
1.以权责清单做好授权放权工作
实现国有资产保值增值、防止国有资产流失，是国企改革的根本前提。国资委体系（包含国资委、国资办、国资运营服务中心等）作为城投公司最大的控股股东，体现出资人意志行权履职，城投公司国企改革与地方政府支持密不可分。一方面，国资部门合理授权能够激发城投公司内生发展动力。国资部门做好授权放权顶层设计，通过出台国资部门履行出资人职责事项权责清单，明晰规划与投资监管、财务监管、产权管理、改革改组、考核薪酬等授权放权事项，该管的要科学管理、绝不缺位，不该管的要依法放权、绝不越位。并推动一级企业对所属企业同步开展授权放权，做到层层“松绑”，全面激发各层级城投公司活力。另一方面，权力下放后，城投公司进一步厘清党委会、董事会、监事会、经理层在机构设置、规划投资、资产处置、选人用人、薪酬分配、考核激励、监督约束等方面职权，形成以坚持党的领导、加强董事会建设、规范治理、强化监督等四个方面文件为支撑的公司治理制度体系。以制定“决策权责清单”方式将党委会、董事会、监事会、经理层决策事项清单化，细化国资部门监管外的其他决策事项，做到无缝对接、各司其职。
值得注意的是，翁杰明强调，“需要特别强调的是，对于一些直接涉及子企业抢抓市场机遇的事项，即使集团公司确需审批或备案，也应当‘特事特办’，明确时限、提高效率，坚决防止由于审批或备案时间过长，导致子企业贻误战机。”参考《浙江杭州区域性国资国企综合改革试验实施方案》（2021年9月）中“选择部分企业探索建立董事会向经理层授权的管理制度”，以及深圳投控在投资、产权变动、借款、担保等10个方面大幅调高经理层的决策权限，向经理层授权成为国企改革趋势，对于进一步加大向经理层授权的改革趋势日益明显，“让听得见炮声的人作决策”已经形成共识。
2.以重组融合释放改革乘数效应
上海市、安徽省等16个省份提及“推进国资国企布局优化和结构调整”“在部分领域适时组建新的国企集团”以及“推进企业间的战略性或专业化重组”。“重组”意在以“补短板强弱项”为原则开展地方城投公司重组整合，通过整合平台做大资产规模，能够满足评级获取和发展要求，同时也方便国资部门开展债务统筹管理以及实现国有资产统一监管。区县城投公司整合并不意味着对地方“大”、“小”城投公司全盘合并，而是在明确集团城投公司发展定位和发展战略前提下，立足全区、县重大战略布局，突出主责主业实业，坚持有进有退、有所为有所不为。重点围绕产业链开展整合工作，按照“产业相近、业务相关、主业相同”的原则，通过资产重组、股权划转等方式，实现资源向主业企业、优势企业集中，减少无序竞争和同质化经营。在产业链中充分发挥“链主”作用，牵引带动产业链的上下游企业共同固链强链延链补链，进而提升产业链、供应链的稳定性和竞争力。整合后通过资产注入、依法授予区域特许经营权、优惠政策倾斜等方式，将集团公司打造成为资产规模大、信用评级高、企业自身融资能力强、功能业务优化、管理规范高效的国有企业。
“融合”意在整合后实现集团公司和所出资企业的协调发展。集团公司对所出资企业的管控方式和授权程度，直接决定了子企业公司治理决策和运作空间，对子企业的活力有决定性影响。国资委党委委员、副主任翁杰明表示，集团公司对子企业要合理授权放权，为子企业公司治理运作决策留足空间。原则上不再直接干预子企业的经营管理事项，支持子企业董事会依法依规行权履职，维护子企业自主经营权。要因企施策授权放权，该由子企业决策的权力要归位于子企业，要针对不同行业、不同层级、不同股权结构、不同发展阶段的子企业，实施差异化、精准化授权放权。要推动授权放权清单化，并根据实际情况变化，定期优化清单、更新版本，便于操作。
3.以三项制度改革实现破冰破局
三项制度改革是国企改革三年行动“收官战”攻坚克难的关键一环，区县城投公司应以市场取向，推动企业经营机制根本性变革。通过规范法人治理，推进分类改革，支持企业采取“揭榜挂帅”“赛场选马”等方式激活三项制度改革，激发企业内生活力。
一是牢牢牵住经理层成员任期制契约化管理这个市场化改革的“牛鼻子”，出台推行经理层成员任期制和契约化管理的相关制度，从规范任期管理、设定契约目标、强化薪酬激励约束、严格岗位退出管理等方面部署。与经理层、中层管理人员签订契约，明确岗位职责、目标责任、薪酬待遇、退出规定、责任追究等事宜，构建“人人肩上有压力、个个头上有指标”的管理格局，让管理激活力、出效益，真正实现能者上庸者下。
二是不仅要打破“铁交椅”，还要砸掉“大锅饭”，进一步健全市场化薪酬体系。以业绩为导向建立考核激励机制，依据公司规模和经营难度，设置合理调节系数，制定绩效考核实施方案。将战略目标通过战略解码以及年度全面预算分解到各级组织和部门，通过全员KPI落实到具体责任人，设置对应的职级和薪酬标准，对于连续排名靠后或业绩不达标的单位，降级或撤并处理，真正实现收入能增能减。
三是围绕“建强队伍、激发活力、服务发展”的思路，优化引才、用才、育才机制，推动企业人才队伍整体提升。加强全过程规范企业人员管理，到全面推进“三项制度”改革，探索建立“员工能进能出、岗位能上能下、收入能增能减”市场化选人用人机制，加大招才引智力度，以用工改革为高质量发展提供内生活力。
收官之年，改革任务更重要、更紧迫。区县城投公司通过系统性推进、清单化举措、穿透式操作等工作举措，对照三年行动具体要求，聚焦进度相对滞后、差距仍然明显的任务，有的放矢、提速加力；另一方面，已完成的还要狠抓改革实效，力争“形神兼备”，坚决杜绝“纸面”改革和“数字”改革，确保国企改革三年行动如期高质量完成，以实际行动迎接党的二十大胜利召开。
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